本文根据作者在北大国发院两次报告会与几次内部讨论会发言内容整理更新而成，两次公开报告会分别是2025年3月16日《中国经济观察》报告会，2025年3月28日【承泽论坛】第34期：关键之年的潜力与布局暨《中国经济2025》新书悦读会。感谢石先进、李双双、潘松李江、刘鎏等人帮助。

【文/观察者网专栏作者 卢锋】

随着特朗普再次担任美国总统并推出一系列内政外交激进政策，国际经济政治形势正以“一天等于20年”的节奏，快速改变二战后美国参与主导建构的传统格局，显示“百年未有之大变局”正在加速展开。

我国是当今时代最重要的新兴大国，置身全球格局演变的关键地位并具有历史能动性，冷静研究并正确把握形势演变规律，科学选择应对内外挑战的政策，对我国经济以至全球发展前景都具有特殊重要意义。

与八年前首任比较，特朗普第二次冲击无论在内政还是外交领域，其任性和另类程度都显著提升。在本文关注的对外经贸领域，单边关税工具被过度利用到夸张地步，4月2日宣布对80多个贸易伙伴【1】加征对等关税等于是向全世界发起关税战；按照特朗普“经济顾问委员会”主席斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）的设计，在打破原有国际经贸秩序后，美国还会试图将所谓“关税伞”与“安全伞”统合为一，构建对美国更有利并更有操控力的关税对象国家组别，强化对战略竞争对手的制衡打压。美方普适性高关税政策及引发的多国反制措施，会对美国经济带来反噬，对全球经济增长造成新风险，其后续重新整合国际经贸与地缘政治秩序意图如何展开，都提出需要关注研究的问题。

美国对等关税的设计者白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰

特朗普第一任总统时期就对我发动大规模贸易战，并遭到我国坚定有力的回应反制。面对“全球政治经济环境变化，逆全球化趋势加剧，……传统国际循环明显弱化”【2】的形势，2020年我国决策层适时提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的长期发展方针。

回顾近五年发展，借助新型举国体制优势，我国在高科技领域补短板等方面取得明显成效，供给侧“双循环”推进缓解了关键技术领域“卡脖子”压力；然而国内需求不足问题持续存在，贸易顺差超常扩大，经济增长对外需依赖度大幅提升，“更多依托国内市场”这个双循环需求侧要求尚未充分实现。

在目前外部经贸环境雷声滚滚形势下，我国应对危机有诸多有利条件，同时也需重视内外不平衡因素派生的显著风险。

本文以特朗普2.0新政最近发力与外部经贸环境变化为背景，观察我国十四五时期贸易顺差扩大与结构性外部不平衡形势特点，从国际国内两方面特别是国内经济供大于求角度分析上述特点的根源，并由此探讨应对美方关税战与调控经济不平衡因素的政策举措。

针对当前特朗普变本加厉挑起关税战的形势，我国要在分析其政策逻辑及其错误和软肋基础上，采取反制霸凌与反对脱钩的两手并用方式加以应对，包括联手金砖成员国、发展中国家以及非美西方国家（即美国传统盟友国）抵制美国关税战政策。同时提升我国经济产业技术水平和巩固生产率追赶势头，直面内需不足消费偏弱伴随的内外不平衡因素，着力实施扩内需、增收入、促消费的再平衡战略，夯实我国经济持续发展的基础，并由此更有力地反制美方打压政策与更有效地应对外部环境变化。

本文内容分五部分：

一、简略观察特朗普2.0新政部分内容；

二、通过《米兰手册》讨论美国关税战背景逻辑及其本质弱点漏洞；

三、结合数据概括我国近年贸易顺差大幅增长和影响的九点事实特征；

四、从国际国内两方面尤其是内需不足角度，分析我国近年贸易顺差增长的六点原因；

最后，从外部应对关税战与国内推进再平衡两方面探讨我国的政策选择，并讨论经济主动再平衡也是反制美方关税战打压的占优选择。

一、特朗普2.0政策与关税战：对等关税计算方法令人大跌眼镜

与其首任比较，特朗普第二任期最初两个多月的施政，在政策激进性、推进急促性、手法浪漫性、与传统建制对抗决裂等方面都更为凸显。

例如在内政领域，马斯克领导的政府效率部（DOGE）大刀阔斧推进政府部门裁员，并试图关闭对外开发署和教育部等联邦部门；在移民政策方面以空前力度收紧边境控制，大规模驱离非法移民，并用“金卡计划”取代传统的EB-5签证计划。

在对外政策领域，有关俄乌战争立场的急剧转变，冲击和震憾美欧的传统盟友关系，在德国财政与国防政策以及欧盟防务政策领域产生立竿见影的反响；另外用不同方式对格陵兰岛和巴拿马提出领土诉求，更是引发全球关注与惊诧。

特朗普2.0最初两个多月出台的上述诸多举措，代表美国政策某些基本原则发生显著调整甚至方向性转变，标志战后美国参与主导构建的西方以至全球政治秩序与格局进入快速调整和重构期。

就其经贸政策而言，宏观政策与财长贝森特“3个3”计划强调的促进经济增长与控制财政赤字等目标大体一致，过去两个多月主要实施减税与放松管制举措，明显体现供给学派政策套路。

例如新政府承诺将延续今年底到期的2017减税法案（《减税与就业法案》Tax Cuts and Jobs Act：TCJA），表示将考虑把企业所得税从21%进一步降到15%。在放松管制方面逆转拜登政府积极推进气候变化治理政策，在入主白宫首日再次退出《巴黎协定》，撤销拜登政府多项环保限制，重启海上钻探与加速化石燃料开采，并计划废除《通胀削减法》中对电动汽车的补贴。另外，简化银行业合规要求，弱化气候风险披露规则，放松加密货币监管等，也体现其放松管制的政策取向。

但是美方目前实施去监管政策的特点，是很大程度寄希望于上述DOGE改革通过“去监管者”这个超常手段“去监管”，就此而言，DOGE内政改革成为目前美国宏观增长政策的关键举措【3】。

另外贝森特财长不久前有关美国经济面临衰退风险的公开表态，对观察新政府宏观政策思维可圈可点。考虑激进关税与移民政策引入“成本推动通胀”压力，叠加资本市场科技股高位回调减弱消费动能，近来市场分析人士有关美国经济衰退风险上升的讨论升温。

值得关注的是，贝森特在3月17日媒体访谈时公开表示：我不能保证不会发生经济衰退，也不担心出现股灾。这则看似客观中立的表态，与财经高官在媒体公开场合点评经济形势“说上联”、“言好事”的通常说法大异其趣，与长期以来美国两党诉诸刺激措施力度“没有最大只有更大”的政策取向也不一致。

这个表态，反映的是特朗普政府在换届就任之初的特定情境下，对可能衰退“迟来不如早到”的策略性偏好？还是自信其创新增长方式足以提振经济，因而准备退出长期持续追加刺激保增长的政策模式？另外，这个立场变化本身是否会对促成“特朗普衰退”产生某种影响？目前特殊形势下如果出现衰退是否会有远超通常周期性收缩的冲击与后果？在我国近年外需依存度较高的背景下，又该如何防范相关风险？这些问题都值得密切观察，有的问题会在下文初步分析。

由于目前美国执政团队成员偏执地笃信，外部世界占美国便宜是其经济困境根源，因而对外贸易政策成为其试图重构全球经贸秩序以实现所谓“MAGA”目标的重要渠道；但是在国际经济竞争力持续相对走低背景下，美国缺乏采用合理性建设性手段推动其经济走出战略困境的现实选项，于是关税则成为其高度看重和过度依赖的政策工具。

特朗普2.0贸易政策整体思路，在已经发布的两份备忘录文件中得到了系统阐述。

第一份文件是今年1月20日即特朗普主政第一天发布的“美国优先的贸易新政（America First Trade Policy：AFTP）”，陈述美国新政府贸易政策整体方针。联署该文件的联邦机构达九个之多，并且前三个部门依次是国务院、财政部、国防部，然后是商务部，第七个才是贸易代表，可见不是通常意义的部门性贸易政策文件，而是体现了目前执政团队经济思维的核心内容。

文件强调贸易政策要服从“美国优先”方针，体现增长、通胀、工资、财富、赤字等五目标，主要诉求包括减少贸易赤字支持国内制造业，新设“国外收入局（External Revenue Service：ERS）”配合关税战政策，评估外国不公平贸易措施并提出应对措施，评估美墨加协议（USMCA）和应对，基于对等原则评估所有现存贸易协议，评估扩大美国出口的双边和部门机遇，评估经贸领域反倾销反补贴的“双反”规则，评估对假冒品、违禁品、芬太尼、800美元以下免税进口政策等等。

第二个文件是2月13日发布的“对等贸易和关税（Reciprocal Trade and Tariffs：RTT）”，系统介绍贸易政策行动路线，其中以所谓“对等”作为核心原则，以关税工具作为政策抓手。基于对贸易伙伴不对等政策导致美方巨额逆差与产业空心化的不实指责，文件表示将系统评估外国对美国关税和非关税措施，并将其量化折算为“等值”对等关税作为新征关税的依据。这个所谓对等关税覆盖对象具有全球性，同时包括战略竞争对手国与美国传统盟国。经过一段时间紧锣密鼓准备，4月2日宣称依据1977年国际紧急经济权利法（IEEPA），推出对几十个主要贸易伙伴的所谓对等关税方案。在当天下午4点记者发布会上，特朗普总统将这一天称作“期待已久的美国解放日”。

然而USTR公布的对等关税计算方法【4】让人大跌眼镜。该方法并没有在直接考察各国关税基础上设计美国对等关税，而是通过四个环节估测计算得到简单粗糙结论：

一是武断地把美国对每个贸易伙伴逆差占进口总额比例，看作是各国对美国的关税与非关税措施加总的关税率【5】。

二是主观挑选“用φ表示的关税对进口价格传递弹性”和“用ε是进口价格对需求的弹性（需求弹性）”，得到进口对关税弹性等于1的结论，即假定逆差率会与关税率1对1反向变动。

三是依据前两步结果，认定美国对各国逆差占进口比率，也就是把逆差削减为零所需要的针对各国的理论对等关税率。

四是以理论对等关税率为基础，对大部分国家采用约0.5的折扣系数【6】得到需新征的对等关税率，同时出于防止“贸易转运（transshipment.）”等考量规定所有国家对等关税不低于10%。

美国贸易代表办公室公布的计算公式（注：美方经过所谓核算，将ε、φ两个系数分别给定为4和0.25，所以二者乘积为1，该公式可简化表达为，综合税率=美方出口额-美方进口额/美方进口额。） 美国贸易代表办公室网站

依据上述方面，英国、新加坡、巴西等国得到最低10%的对等关税，对越南和柬埔寨分别制定了46%和49%的高关税，另外一些经济体税率居于中间，如欧盟20%、日本24%、印度26%、韩国25%、泰国36%、瑞士31%、印尼32%、马来西亚24%、我国台湾省32%。加拿大和墨西哥正与美国谈判，因而此次没有公布对两国的对等关税，另外延续此前对美墨加协议（USMCA）合格产品的关税豁免。这次对我国新增的所谓对等关税税率为34%，加上此前两次10%关税，以及2018-2019年301关税，对我关税累计叠加水平已达到极高程度。根据USTR估算，实施本次对等关税政策后，美国进口关税简单平均税率将升至约20%，进口加权平均税率升至41%。

在对等关税重头戏推进之前，特朗普政府已急不可待地推出两轮单边加征关税措施：一是以芬太尼供应和流通问题为借口，对墨西哥、加拿大征收25%关税，对我国两次分别加征10%关税。

二是取消2018年232条款钢铝25%关税的豁免措施，重新全面加征25%钢铝关税，并新征对钢铝衍生产品（如汽车零件、家电）覆盖价值达1510亿美元商品关税。

另外需要指出，虽然美方关税战在原则上针对所有贸易伙伴国，其目的是重构全球经贸秩序而不仅是调整双边经贸关系，但仍念兹在兹地把我国作为主要战略对手加以聚焦。

这一点在上述“美国优先的贸易政策”文件中得到体现：我国是唯一在其中得到专节（section 3）论述的国家，其中提出对我国经贸政策五大优先议题：一是评估第一阶段贸易协议；二是对2024年5月“对华301报告四年评估报告”进行再评估；三是考虑是否有必要对我国发起新的301调查；四是评估对华最惠国待遇（PNTR）地位；五是评估知识产权方面其它侵权问题。

二、从《米兰手册》看关税战思路：难以摆脱成事不足败事有余的结局

过去两个多月特朗普2.0新政令人眼花缭乱的内政外交举措，在对美国以及全球政治经济造成冲击同时，也引发观察人士的困惑。

美国作为唯一超级大国为什么要采取这样自毁长城的做法？是基于特朗普总统本人奇思乱想的任性之举，还是美国战略困境在特定政治派别思维中的歪曲反应？或是基于某种立场与逻辑派生的具有某种必然性的现象？

探讨和理解这些问题，新任美国总统“经济顾问委员会（CEA）”主席斯蒂夫 米兰（Stephen Miran）撰写的《重构全球贸易体系的使用者手册》（下文简称《米兰手册》），提供了一份奇文共赏意义上的不可多得的参考资料。

《米兰手册》真实用意显然是为关税战和货币战政策及其风险进行分析，然而这份去年11月发布的报告所表述目的，则是为投资者对国际经贸大格局转换改变市场环境参数提供警示。报告主要采用经济学方法，对美方选择关税战（及后续可能的货币战）的背景、逻辑、目标与限制条件进行分析，其本意是要将离奇另类的关税政策隐含逻辑明显化，然而由于其存在的明显偏误漏洞，反而在实证意义上折射出相关经贸政策背后深层困境与暗淡前景，同时也提示这类政策谋划对新兴大国的挑战与可能陷阱。

笔者认为，基于知己知彼考量，有必要了解《米兰手册》，这里限于篇幅仅给予简略评论。

《米兰手册》的具体分析观点，大都不是出自作者原创，而是广泛吸收多年来美国学界和市场人士对美国经济战略困境及原因的分析结果【7】，该报告要旨是根据现实政治和市场需要提供一个比较系统的分析架构。这份40多页略显冗长枯燥的报告，大体重点讨论了三个层次问题。

第一个层次内容，是试图通过界定美国经济面临的根本问题，说明为什么美国要采取背离二战后美国传统立场方针的经贸政策？对此作者绕了一个圈子：先是借助文献重弹全球化与“中国冲击”导致美国贸易逆差与经济空心化的老调，接着追问为什么美元汇率难以调节逆差从而避免制造业过度流失？

对此作者采用了国际经济学领域的一个流行观点给以回答：认为在美元作为主要国际货币背景下，受世界范围对美元储备资产的海量需求影响，美元汇率失去调节贸易逆差的基本功能，导致制造业等可贸易部门持续萎缩。

可见《米兰手册》分析前提，是把美国在对外经济关系领域面临的根本问题，定义为国际金融均衡汇率与国际贸易均衡汇率严重背离问题，或是一个当代版的“特里芬悖论（Triffin Dilemma）”问题。

然而上述分析定义大可商榷。一个广为人知相关经验证据，是过去半个多世纪，不仅美国制造业增加值和就业占比等指标持续趋势性下降，其它主要发达经济体如德国、英国、日本等国也不同程度呈现类似变化趋势，而这些国家主权货币的国际地位都远远低于美元，可见国际货币地位对国内产业结构虽有一定影响，但是并非决定性因素，更不是唯一因素。类似于经济发展过程中农业部门占比的趋势性下降，制造业相对比例回落应主要是由发展与人均收入提升过程中要素禀赋结构变化等复杂因素决定的。

就是这样一个存在漏洞的背景问题设定，构成了《米兰手册》后续分析内容的基础。

即便采用《米兰手册》对问题经验背景的分析设定，被当代版“特里芬悖论”困扰的美国经济在逻辑上其实应有两个方向选择。

第一，既然美元国际货币地位是始作俑者，对美国而言痛定思痛后解决方案，是让美元逐步退出主要国际货币地位，从而一劳永逸摆脱困境。

第二，在不愿或无法退出国际货币地位前提下，通过寻求替代政策工具应对美国当代特里芬悖论后果。在这个从“问题定义”到“问题分析”和“问题应对”的思维分岔口，作者并未正面阐述推荐自己的认知主张，而是以特朗普政府不愿放弃美元特殊地位为理由，转而分析在维持美元国际地位前提下，如何选择两类政策工具应对现实问题：重新设计贸易关税与调整美元货币安排。

第二个层次内容，是分析美国政府经贸政策的首选关税工具。《米兰手册》认为关税可减少进口缓解逆差，并助推国内制造业可贸易部门，这也是特朗普团队倚重关税的主要考量。