2023年中国将继续实施积极的财政政策，并且强调要“加力提效”。“加力提效”意味着什么？2023年我国财政支出的重点和难点又有哪些？国际上通常将3%赤字率作为警戒线，真的不能轻易突破吗？

而在近日关于地方债的讨论中，隐性债引起广泛关注。我国隐性债务的风险到了什么程度？财政部已经明确表示坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。接下来，隐性债出路何在？在地方经济中有过举足轻重作用的城投公司又该如何转型？

针对相关问题，观察者网对话华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康。

疫情阴影正在淡去，全国两会随着初春回暖的节奏向我们走来，观察者网和复旦大学中国研究院联合推出“经济学家建言2023中国经济”系列视频访谈，邀请十余位著名经济学家，从房地产、数字经济、稳投资、促消费等诸多领域前瞻并建言2023年中国经济。

【访谈/王慧 整理/王濛 审核/周小婷、朱敏洁、冯雪】

观察者网：自2009年以来，我国一直实施积极的财政政策。去年底的中央经济工作会议继续强调，2023年实施积极的财政政策，并且强调要“加力提效”。“加力提效”究竟意味着什么？在您看来，2023年我国财政支出的重点和难点有哪些？

贾康：“加力提效”这个说法其实不是刚提出的，前几年也有这种表述。财政作为一种具体的宏观管理方式，从部门工作来看，是一个综合管理工作，从理论上讲，它的运行机制是一个分配体系的系统性运作。

财政有其自身的功能作用，要想“加力提效”，需要掌握其要领。“加力”就是在现阶段积极财政政策的基础上要有扩张性。首先在总量扩张上要体现出力度来，适当地在原来的基础上更多注意对冲经济下行压力，发挥出带动经济回暖的调控力量。

但同时财政政策的调控又不只是讲总量调控，在配合货币政策做总量调控时，要发挥财政不可替代的优化结构的作用。在这方面，既要注意在改进民生、增加经济增长的基础上，更好地处理新旧动力转换的相关结构性优化工作，也要在保持中国高质量发展的轨道上，注重财政政策服务全局的考量，通过总体的适当扩张总量，积极优化结构，形成合力，服务推进中国的现代化。

此外，“加力”还要注意追求绩效的内在逻辑。

党的十八大以来，政府的行为要按照事前、事中、事后做绩效考评，即要有一个量化的考评结果，以此建立责任制的奖惩机制。“提效”在具体工作中体现为问责制和应有的奖惩，与绩效考评对接。这里“奖”就是激励，“惩”就是纠错，作为一种必要的约束。

总体来说，“加力提效”体现在如何使财政服务全局做得更好。

观察者网：我注意到包括您在内，许多经济学家都呼吁，2023年要适当提高财政赤字率，将赤字率从2.8%提升到3.0%以上。但也有专家和舆论认为，国际上通常将3%赤字率作为警戒线，不能轻易上调。对此您怎么看？在赤字率问题上，您认为应该如何处理好防风险和稳增长的矛盾？

贾康：首先，财政赤字率是财政积极程度的一个代表性指标，赤字率的提高和之前提到的“加力”相对应。适当提高赤字率，意味着有更多的扩张性因素体现在财政政策调控的通盘安排里。

但赤字率确实不是越高越好，在扩大内需的同时，一方面要有更积极的扩张性财政安排，另一方面还需要“瞻前顾后”，防范风险。

通常财政赤字率的量值在3%被认为是一个非常重要的所谓“国际警戒线”，为什么大家会有这样的印象？我们对此做了一番严谨地追踪寻源，其原因并不复杂。

1991年，欧洲国家在成立欧盟时签订《马斯特里赫特条约》，欧盟成员国开始服从一个欧元区的原则，这就需要欧洲央行的政策调控；也就意味着原来各个欧洲国家的主权货币要通过新的架构合并成一种通用货币——欧元。因此欧盟成员国放弃了自己独立央行的调控功能，服从于欧洲央行统一的货币政策调控。

德国法兰克福，欧洲央行(ECB)总部。图自视觉中国

在此基础上，就需要一个和欧洲央行货币政策调控相呼应协调的财政政策，但是又不能简单仿照货币政策，把各成员国的财政部门合并成欧盟的财政部，只能建立一个相对应的机制。所以，欧盟最终协商确立了一个有量值特征的财政纪律，即一个国家的年度赤字率以3%作为预警线。·

我们都知道，如果赤字率越高，财政政策越有扩张力度，相应的会把一个国家的经济景气水平往上托，但如果各成员国都把财政赤字率提高，可能会形成经济过热的状态。但如果不同成员国之间的赤字率水平有高有底，那么整体利益分配就会不均，少数国家抬高赤字率，整体的经济风险就得靠所有成员国一起去抑制，对于那些本国赤字率不高的国家，它们的利益分配是吃亏受损的。

这种定量的财政纪律的好处在于，当货币政策有了欧洲央行统一调控后，所有成员国遵守共同的赤字率规则，成员国间利益得到协调，成为整个财政政策设计中必要的健康要素。

但是，欧盟在订立3%的赤字率时，并没有经过严谨的公式推算和模型推演，而是根据经验数据取了一个整数关口。所以3%的赤字率作为一个财政纪律，应该被看作欧盟成员国的财政扩张力度的预警线，称不上是国际公认的警戒线。

不过，前些年中国在学习市场经济的过程中保持着相当谨慎的态度。我国在一般的年度，国家年均赤字率都不超过3%；在特殊的年度有超过，例如2020年新冠疫情暴发，那一年我国的财政赤字率就突破了3%。而且当时赤字率的高位是在3.6%左右，后来又回调至3.2%至3.3%。

去年两会通过的政府工作报告中提到，将财政赤字率的量值调低为2.8%左右。今年，我们的意见是有必要适当地再提高。所以，在3%或3%出头的赤字率基础上“加力增效”是比较合适的，与此同时考虑防范风险。

如果从实践经验来看，美国和日本都是非常典型的发达经济体，但他们从来不把3%的欧盟赤字率作为特别需要注意的标准。此前全球金融危机发生后，美日两国的财政赤字率比3%高很多，所以并不存在赤字率超过3%就会出现严重的风险累积因素或者危机局面。

当地时间2022年5月1日，希腊雅典，抗议者举着旗帜和横幅向议会游行。数千人走上街头，抗议生活成本持续上涨。图自视觉中国

值得注意的是，尽管欧盟内部有3%的财政纪律，但全球金融危机发生后，欧洲爆发主权债务危机。在解决危机的过程中，欧盟国家也不得不提高财政赤字率，不仅包括希腊、葡萄牙等较小的成员国，还包括“带头大哥”德国、法国在某些年度的财政赤字率也超过3%。

实践证明，3%的量值可以作为常规的预警线，但在特殊情况下还是有调整的必要。我们不能僵化地、呆板地理解3%，把它看作一个不可逾越的量值界限。

当地时间2023年2月6日，德国柏林，邮政工人在工会号召下举行为期两天的罢工，要求德国当局在高通胀背景下，为16万名邮政工人加薪。图自视觉中国

中国是一个新兴的市场经济国家，在依靠举借公债来弥补赤字的调控机制里，应特别注意给未来的发展留下必要的余地，所以我们一直谨慎地比照欧盟，将财政赤字率按3%做常规的控制。

再补充一点，其实中国的财政赤字率计算有一些“弯弯绕绕”的帐。如果按严谨的测算标准来看，我们说的3%和欧盟说的3%，还存在统计口径的问题，这里不做赘述。但一般而言，我们的赤字率水平，按照国际可比口径调整的话，比我们过去所说的赤字率水平要稍微高一些。

但总的来说，赤字率的安排是一个非常重要的政府姿态。大家看待怎么“加力”，就自然而然会看赤字率的安排量值，政府的态度和政策的取向就包含在这种量值之上。

观察者网：今年积极财政政策“加力提效”的一大表现体现在专项债上。我注意到，今年财政部顶格提前下达的2023年新增专项债额度为2.19万亿元，比去年增长了50%。早发快发专项债对稳投资来说有哪些影响？又该如何未雨绸缪防范可能因此带来的风险？

贾康：中国的预算法修订落地以后，地方债大概分两类，一种是一般地方债，另一种是专项债。就发行原则来看，一般地方债在资金筹集后应该投入项目建设，而不是简单地用于日常行政开支，行话讲就是“人吃马喂”的开支需要；但是地方政府可以在其职权范围内，将这笔资金放入财政预算做通盘考虑。

而专项债不一样，它在发行时就必须说清楚资金用于哪些项目的建设，俗称“戴帽”。其优点在于，专项债发行不仅有扩张总量的政策含义，还具有非常鲜明的优化结构的意义。因为专项债通常都落在对地方发展战略有着举足轻重意义的带头项目，或是对改进民生有突出意义的项目，或者对优化当地产业集群、乃至对整个市场环境有重要影响的基础设施项目上。

这些项目会形成发展的后劲，所以从短期到中长期来看，专项债的作用体现在通过优化结构显著提升总体综合绩效。在实际政策调控中，政府将专项债的预算安排进度往前提，每年预做下一年度的专项债预算，体现出“加力”的特征，也回应“基础设施建设投资需要适当地超前安排”的中央政策。

此外，专项债还会带来有效投资。专项债落在有效投资上，就要在一开始明确项目的可行性研究，从而指导下一步投资。因为明确项目的可行性会使投资效力在初始阶段就表现为非常细致的、有针对性的设计，同时它又跟其他项目之间相互呼应，形成一种通盘考量的结果。

在此基础上的总体绩效考评，即从单个项目到整体项目群，综合起来形成服务全局的效应，也是“加力提效”之下，有效投资提升综合绩效的连锁反应。